《新华日报》：“更南京”啥模样？来看这座特大城市升级路线图官网

“对于一个城市来说，最重要的不是建筑，而是规划。”世界著名建筑大师贝聿铭的这句话，在新征程的起点显得尤为意味深长。

将增强哪些功能？

人口是多少？

有哪些行业？

……

《南京市国土空间总体规划（2022-2035年）草案》（以下简称《总规》）近日公布并向社会征求意见。南京有60多个部门和12个发展部门，密切合作花了三年时间完成了这一15年发展蓝图。刚性底线贯穿始终，彰显责任与担当。

集中体现国家意志和发展理念，彰显城市优势和个性，堪称中国现代化在一座城市的阶段性展示。

坚定发展自信，向6587平方公里的“更南京”迈进。

应该是什么样的城市？《总规》的答案是：江苏省会、国家中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽、全球创新高地、人民满意的社会主义现代化建设典范城市。南京未来的功能将更加突出。

可以用三个关键词来概括：古都、枢纽、创新。

一座历史文化名城是人们对南京最突出的印象。在过去的十年里，南京对自己的历史有了新的认识。2010年，南京实施《历史文化名城保护条例》。

本条例保护目标为“中华文化重要枢纽、南都杰出代表和具有国际影响的历史文化名城”，《总规》年调整为“中华文化重要枢纽、世界古都杰出代表和具有广泛国际影响的历史文化名城”。

从南都的杰出代表到世界古都的杰出代表，从具有国际影响力到具有广泛国际影响力，面向未来，南京文化更加自信。

强化历史文化名城定位，南京的一大举措就是新增一座历史名城。南京划分了三个历史区域：老城区、明故宫、鼓楼和梁青。这一次，《总规》将增加另一个北京东路历史街区。

纳入历史城区的建筑高度应控制在35米以下（公共建筑可控制在40米以下），部分地区甚至应控制在12米以下。

南京从未放弃建设国家中心城市的目标。

在物理空间方面，南京有着“承东启西、贯通南北”的枢纽地位。依托国际机场、河海结合港和“米”字型高铁网建设，南京的国际和区域链接力势必进一步增强，有利于全面融入国内国际双循环相互促进的新发展格局。

从长三角一体化发展来看，南京具备凸显国家中心城市作用的多重条件。首先，将联动沿江城市，在长江经济带长江段保护和绿色发展中发挥引领和示范作用；在科技创新方面，与上海、合肥两大国家科学中心联动。

共建沪宁科技创新带，共同培育世界级新兴产业和先进制造业集群；以、和宁淮为轴线，推动生态人文新经济发展，共建黄国际旅游圈和宁淮滁河生态旅游圈，打造长三角核心区“绿色丝带”。此外，

南京在轨道上引领南京都市圈建设，在跨界领域率先探路。

城市的角色定位将体现在空间布局和未来的要素流动上。而这一切都默默地形成了一座城市独特的气质。南京市规划和自然资源局总体规划处处长罗海明提到，在《总规》编制工作座谈会期间，

很多外国朋友觉得从上海往西一路都是城镇密集，只有到了南京才能感受到乡村风光。

从南京市中心出发，驱车30-40分钟即可到达风景宜人、视野开阔的宁静乡村。几分钟就能在一个现代化城市和一个江南农村之间切换，这是南京极其突出的优势，也是中国特大城市难得的体验。这种舒缓的体验是一种宝贵的城市软实力。

最近，江苏省委常委、南京市委书记韩立明提到了中国现代化在南京的实践。她用三个词描述了南京的美好未来，即创新之城、天府之国和人民之城。鱼米之乡最早出现在南京的城市定位中。鱼米之乡不是这里工业的要求。

它是对城市气质和城市化发展的新追求。

韩立明的“鱼米之乡”是这样的：大江两岸碧波清波，青山绿水，南北城市格局加快，城乡富裕。《总规》勾勒出南京“南北田园、中心城区、滨江发展、城乡融合”的总体格局。

具体来说，就是建设南北两个乡村，加强景观空间和耕地保护，结合全区美丽乡村建设，适度结合休闲农业和旅游配套功能，探索如何围绕超大城市建设世界级都市乡村牧区。

罗海明介绍，南京南部东平湖-五象山（溧水）以南、北部六合绕城高速以北的区域，与高度集中的都市圈不同。这些地方水、田、林、村纵横交错，是市民的“后花园”和“精神故乡”。这是南京南北牧区的主要承载空间。

南京的田园城市不仅在南北两端。中国城市规划设计研究院副院长郑告诉记者，南京的多中心、组团式发展模式是对以往城市发展模式的延续和拓展。经过三轮四版的城市总体规划，

南京形成了“多中心、开放、中轴组团”的经典都市圈空间格局。以放射状交通廊道为轴，以绿色生态空间分隔，轴向组团串珠，城市空间依山傍水，让乡村共享城市公共服务。

总的来说，与其他大都市不同，南京没有以蔓延的方式传播和推动城市化，而是以“跨越式”的方式逐点建设新城区。这样的点就是南京的三大副城、9个新城和29个新城。

在这些地区，将集中进行城市化建设，并通过交通走廊和绿色生态空间连接和分隔各个点，以在农村中建设城市。

世界著名城市都经历了城市规模不断扩大的过程。伦敦通过发展卫星城来平衡城市人口增长后的居住和交通压力；东京全力建设公共交通，避免人们居住在中心城市，实现“多中心”城市战略；巴黎拒绝在市中心建新的高层建筑。

“倔强地”保留着千年古都的文化底蕴。

南京的多中心、组团式布局，将六合、溧水、高淳升级为三个副城，定位为生态导向、产城融合、功能完备的区域性综合节点城市。规划禄口、唐哲、龙潭、龙袍、乔林、板桥、滨江、汤山、淳化，

定位为港城联动、专业分工、职住平衡的产业新城，减少跨区域通勤。

贯彻“保护优先”的新发展理念，在全国范围内编制国家空间规划尚属首次。社会各界的关注点突出在两个方面：城市能有多大，土地空间能有多大。本质上，这是一个基于土地的分配游戏。

无论城市是超大还是超大型，都必须划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界这三条控制线。这三条线是底线管控，分别对应粮食安全、生态安全和城市规模上限，是国家战略和发展理念的地方落实。

早在2016年，南京市就划定了第一批3.1万亩城市周边永久基本农田。此次划定《总规》永久基本农田1240平方公里（折合成186万亩），占南京市耕地面积的90%。

集中力量发展粮食生产，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。

如何把一个有着几千年农业文明的国家建设成为一个现代化国家，从南京的努力就可以看出。

“龙虎环抱，湖光山色环抱，低山、丘陵、丘陵、平原、大陆交错”，结合南京独特的自然地理格局，根据生态功能的重要程度，划定了40条494.65平方公里的生态保护红线。

生态保护红线内的自然保护区核心保护区原则上禁止人类活动，其他区域禁止开发性和生产性建设活动。

在确保农业生产空间充足、生态环境优良的前提下，划定了1493平方公里可集中进行城市开发建设、优先发挥城市功能的区域边界。

划定三线三带，明确哪些空间不能“动”，实现禁止建设，控制土地供应，倒逼地方走向内涵式、集约型高质量发展新路。

地处北方牧区的六合区是南京市永久基本农田大户。马安街道耕地面积14.84万亩，其中永久基本农田面积13.73万亩。全街道严守耕地红线和永久基本农田保护目标，积极建立健全耕地保护制度。

推动建立健全耕地保护监管和保护地农用地规范管理长效机制，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。三年来全面种植水田4000亩，五年来建成高标准农田4万亩，农业供给保障能力不断提升。

生态保护不仅是捍卫国家意志，更是以生态效益释放发展效益。它是城市可持续增长的新动力，已成为城市的自觉追求。优越的人居环境成为城市新区的核心竞争力，成都是引领高质量发展的“公园城市”。

东莞松山湖吸引一批世界级企业很大程度上得益于其优美的自然环境。南京构建了“一带十片两环多廊”的绿色开放空间结构，形成了由生态保护区、生态控制区和生态本底区组成的绿色开放空间，约占城市总面积的70%。

全市建成区绿化覆盖率已达44.96%。田园城市是南京触手可及的梦想。

三线落地，向哪里要增长空间？根据《总规》 ，至2035年，南京市常住人口规模控制在1300万人，城镇化率达92%，人均GDP达发达国家发达城市水平。

联合国在2019年发布的《世界人口发展展望》 预测，我国在2030年前后人口规模将达峰值。也就是说，容纳1300万常住人口的空间很大概率将成为南京城镇化空间的天花板。

南京实有人口已超千万，未来多出的300万人，将去往哪里？就业岗位从哪来？

南京市规划设计研究院院长程茂吉介绍，800平方公里的南京中心城区，目前超过600万人，将来要达800万人，新就业人口的主要流向仍是现代综合服务业。而副城、新城和新市镇的组团式发展，

辅之以更为便捷的公共交通，将吸引更多年轻人来南京就业安家。

南京市规划和自然资源局副局长徐明尧表示，为保障1300万常住人口的生活质量，迎战目前城市发展不平衡等问题，南京将在多中心、组团式发展中，努力创造居民需求在家门口就能得到满足的外部环境。

城市的吸引力很大程度体现在居民身边的那些小事里。 《总规》 以社区生活圈作为城乡基本公共资源配置和社会治理的基本单元，十几年后南京将遍布“5-10-15分钟”社区生活圈。

多少年来，强调功能和视觉的城市规划占据主流，从这次《总规》 开始，南京在顶层设计上就以平视视角，重视市民感受，突出共享和活动多元，全面开启人文之城的建设。

“增长底线”护航高质量发展南京《总规》 的另一突破是，首次为全市工业用地划出保护线，为城市高质量发展保驾护航。

南京明确未来产业空间布局，以新街口为中心，在半径10公里的绕城公路范围内，重点发展现代服务业；在半径10-20公里的江北新主城、江南主城仙林、麒麟、东山片区内，

重点发展科技创新、现代服务业和高新技术产业；在半径20-40公里的副城、新城以及溧水、高淳副城范围内，发展先进制造业，建设高新产业基地。

位于外部圈层的先进制造业，在此次规划中地位显著。规划提出，在全市统筹划定“产业园区、城市型产业社区、城镇型产业社区、零星工业用地”的“三级四类”工业用地保护线，

到2035年全市保障工业用地300平方公里。南京现有工业用地280平方公里，对比规划目标，南京未来要为工业发展找到20平方公里的增量。

“事实上不止这些。”罗海明说，南京将逐步清退现有的部分低效工业，导入更高价值链的产业形态，预计将盘活80-100平方公里的存量土地，所以实际新增工业用地要有100-120平方公里。

这背后的考量在于，南京要为制造业留足发展空间，土地是当前制约国内多地尤其是大城市工业能级提升的一大因素。时隔17年再提“工业立市”的深圳，总面积不到2000平方公里，开发强度达50%，

远高于长三角任何一座城市，未开发土地奇缺。即使这样，深圳在今年6月仍提出要整出20平方公里的成片产业用地，为工业发展留出空间。

南京市域面积6587平方公里，在省会城市中排名居后。南京市域内山林、农田广布，成熟的待开发土地本就不多，愈发缩紧的工业用地指标，更是南京工业发展亟待破解的瓶颈。

南京工业大区江宁，早在2012年起就在胜太路、天元路实施“优二进三”，开始存量土地再开发。仅2016年至2022年，三年间就盘活低效闲置用地1万亩。

《总规》 提出，南京要形成增量土地供应逐年递减，存量土地供应逐年上升的态势。其中，2022-2025年存量土地供应比例为30%-40%，到2026-2035年，这一比重将超40%。

用底线保护，为增长护航，这是城市实现愿景，通向光荣和梦想的必经之路。（刘春董翔徐晋）

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